Конституционная реформа и карабахский вопрос

Политика

Конституционная реформа в Армении и карабахский вопрос

1-2 сентября в Нагорном Карабахе прошли традиционные мероприятия, посвящённые очередной годовщине провозглашения в 1991 году независимой Нагорно-Карабахской Республики. Состоявшаяся в Степанакерте 2 сентября 1991 года совместная сессия Нагорно-Карабахского областного и Шаумяновского районного Советов приняла Декларацию о провозглашении в границах бывшей НКАО и Шаумяновского района Нагорно-Карабахской Республики. Впоследствии суверенитет государства был закреплён в ходе всенародного референдума 10 декабря 1991 года и неоднократно подтверждался в последующие годы (в частности, принятием в 2006 году новой Конституции).

Почти четверть века, прошедшие после памятных событий сентября 1991 года, включают и несколько лет широкомасштабных боевых действий, когда судьба края, казалось, висела на волоске; и заключение в 1994 году долгожданного перемирия; и непростые годы послевоенного государственного строительства, в процессе которого удалось сформировать эффективные органы государственного управления и местного самоуправления. В начале мая прошлого года в НКР состоялись очередные парламентские выборы, а на 13 сентября намечены местные выборы, предсказуемо удостоившиеся резкой реакции со стороны азербайджанского внешнеполитического ведомства. Впрочем, на подобного рода эскапады в Степанакерте реагируют достаточно спокойно. Гораздо большее беспокойство вызывает не снижающаяся напряжённость на границах с Азербайджаном, постоянные попытки проверить Армию обороны Нагорного Карабаха, что называется, «на прочность». Очередную встречу президентов Армении и Азербайджана в рамках открывающейся Генеральной ассамблеи ООН организовать не удалось. Одновременно продолжается шантаж посредников, позиция которых с подачи некоторых азербайджанских интернет-СМИ практически полностью отождествляется с подходами армянской дипломатии.

Разумеется, перманентная эскалация в регионе конфликта во многом определяет логику развития властных институтов непризнанной республики. Государственно-правовая система НКР, тем не менее, находится в процессе постоянного совершенствования, в поиске наиболее оптимальных механизмов решения существующих задач (в том числе и в том, что касается внешнеполитических и гуманитарных контактов с третьими странами). Конечно, такое совершенствование не является (и не может являться) столь кардинальным, как в Республике Армения, власти которой настойчиво продвигают проект, предполагающий переход к парламентской форме правления в стране.

Предположения о том, что власти предпримут максимум усилий по консолидации политического поля страны вокруг проекта конституционных изменений, оправдываются в полной мере. При этом используется аргументация, понятная как представителям действующих парламентских фракций, так и их возможным конкурентам. На 4 сентября запланированы парламентские слушания по проекту, итоговое заключение которых, несмотря на обещанные Эдуардом Шармазановым «бурные, полноценные, соответствующие Основному закону здоровые обсуждения», вряд ли будет отрицательным. Между тем, «полицентричная» система власти со слабым президентом, отдельные ветви которой могут до бесконечности делить полномочия, делать противоречивые заявления и не соглашаться друг с другом (как это отчасти происходит в соседней Грузии), вполне способна усугубить и без того сложную социально-экономическую ситуацию в стране.

Кроме того, возможные изменения предполагают качественно иную роль государственного аппарата, многие представители которого стажировались и обучались в США и Европе. Наличие значительного количества выпускников западных вузов в кабинетах власти создает предпосылки к лоббированию ими интересов страны обучения, а не собственного государства. И если у России есть в этом отношении некоторый (но вовсе не безграничный) запас прочности, то в случае Армении речь идёт о будущем государственности как таковой, включая судьбу Нагорного Карабаха, членство страны в ЕАЭС и ОДКБ, условия нормализации отношений с Турцией, пребывание на территории страны российской военной базы. Заведомо провальный характер любых попыток хотя бы очертить контуры системы безопасности Армении вне тесного взаимодействия с Москвой вовсе не означает отказа от попыток внести раскол в российско-армянские отношения, включая негативную для Москвы интерпретацию её исторической роли в карабахском вопросе. Эти задачи могут решаться, в том числе, посредством смешанных экспертно-общественных дискуссионных площадок с включением представителей НПО заинтересованных сторон под патронатом западных игроков.

Внешнее измерение внутриполитических процессов на Южном Кавказе связано с набирающей новую силу геополитической борьбой за регион, которую сложно представить без конкуренции вокруг карабахского вопроса и вероятных путей его решения. Возобновившиеся летом попытки урегулирования нагорно-карабахского конфликта, причём при достаточно негативном для армянских сторон информационном сопровождении, побудили некоторых экспертов более уверенно строить предположения относительно того, кому и зачем на самом деле требуется весьма торопливо продвигать весьма неоднозначный проект.

В контексте возможных уступок с армянской стороны речь шла о том, что принимать возможные непопулярные решения придётся не конкретному человеку, а парламенту страны, либо путём общенационального референдума. Соответствующие вопросы, очевидно, стали предметом дискуссии, точку в которой поставил министр обороны Сейран Оганян, заявив о том, что «новая Конституция отвечает требованиям, необходимым для обеспечения безопасности страны». Глава оборонного ведомства отметил, что представители министерства постоянно участвовали в обсуждениях конституционных реформ, выдвигая свои предложения, которые были приняты.

В соответствии с проектом основного закона страны, в частности, в военное время верховным главнокомандующим является премьер-министр, в мирное время – министр обороны. Изначально данная схема подвергалась критике многими политиками и экспертами, считающими, что столь серьезные изменения приведут к неопределённости и создадут дополнительные риски национальной безопасности. «…Должен быть искренним и сказать, что объективные предпосылки, лежащие в основе позиции, которую я ранее высказывал в пользу действующей системы управления, существенно не изменились. У меня еще есть озабоченности, которые связаны с вашим профессиональным подходом относительно изменения системы управления… я все еще хорошо не представляю, как предлагаемая модель будет безоговорочно гарантировать два важнейших компонента: внешнюю и внутреннюю безопасность страны и устойчивость системы управления, которая, по моему мнению, обеспечена в условиях действующей модели управления», – заявлял полгода назад президент Армении, утверждая общую концепцию поправок в основной закон. И сейчас о том, как будет работать новая система в случае её утверждения, и не окажется она в конечном итоге хуже предыдущей, доподлинно судить не может никто.

Возвращаясь к карабахскому вопросу, отметим, что формулировка, в соответствии с которой вопросы, связанные с территориальными изменениями, должны решаться референдумом, в контексте продвигаемых конституционных изменений выглядит хотя и формально корректной, но потенциально двусмысленной. «Фактически авторы Конституции не считают территориальную целостность неприкосновенной и предполагают ее изменение, – рассуждает автор известного своими экстравагантными подходами издания Lragir. – Авторы, конечно, могут сказать, что речь идет о наращивании территории, но вряд ли в Конституцию внесли бы пункт на этот случай. О каком изменении территориальной целостности задумываются власти? Помнится, в свое время был актуальный проект «обмена» Карабаха на Мегри, но этот проект тогда не посмели даже обнародовать, понимая, как к этому отнесется общество…»

Между тем, вовсе не обязательно мыслить столь алармистски, привлекая в качестве «авторитета» некоего Андраника Никогосяна с его «неизбежностью» вхождения Армении в состав России и провоцируя ощущение лёгкой паники, как это позволяют себе сплошь и рядом некоторые армянские (да и не только армянские) издания едва ли не по любому поводу. Вместо этого можно вспомнить, что НКР является самостоятельным государством, определять судьбу которого могут лишь её граждане, что они неоднократно делали на референдумах и выборах. Подчеркнём, находящийся в едином экономическом и оборонном пространстве с Республикой Армения Нагорный Карабах де-юре является самостоятельным государством. Именно поэтому давнее предположение вышеупомянутого lragir.am о том, что «В Карабахе тоже не будет сильного президента?», таковыми и остались, как и заявления отдельных местных политиков. Отсутствие каких-либо серьёзных разговоров о реформировании государственного управления в Арцахе по армянскому образцу свидетельствуют об укреплении не только формальной, но и реальной независимости НКР.

Конституционная реформа в Армении (если, конечно, на то будет получено согласие не только парламента, но и населения республики, полученного в ходе корректно проведённого общенационального референдума) скорее всего, приведёт к формированию парламентской республики, в то время как в Нагорном Карабахе президентская форма правления сохранится. В этой связи предварительно можно сделать два вывода. Первый заключается в том, что НКР идёт своим путём построения государственности, что во многом обусловлено вовлечённостью республики в конфликт с Азербайджаном, о чём частично говорилось выше.

Второй же, и, пожалуй, главный вывод состоит в том, что при грамотной постановке вопроса данное обстоятельство может создать для армянских сторон в конфликте более комфортное положение. В ситуации, при которой худо-бедно действовавшая в Армении на протяжении более двух десятилетий управленческая система радикально меняется и во многом теряет былой облик, внешние силы тем более не могут не считаться с институтом высшей государственной власти Нагорного Карабаха, который де-факто является самостоятельным субъектом переговоров (как бы того не отрицала противоборствующая сторона). Данный подход находит отражение как в формальных, так и в неформальных, но оттого не менее важных контактах. Так, в минувшем июле глава Нагорного Карабаха выступил в британском Chatham House – одном из влиятельных мозговых центров внешнеполитического планирования Соединенного Королевства.

Без согласия президента и парламента НКР, избираемых путём честных и справедливых выборов, не может быть решён ни один принципиальный вопрос урегулирования. Одновременно официальный Ереван, большинство властных рычагов которого перейдёт к премьер-министру (по новой схеме именно он, при поддержке парламента, наделяется прерогативой определять основы внутренней и внешней политики), получает дополнительные аргументы ссылаться на необходимость согласия властей Степанакерта на любой шаг в процессе урегулирования.

Даже ту шахматную партию, которая, как кажется, изначально не сулит выигрыша, можно попытаться развернуть в ином направлении. Было бы желание действовать в интересах собственной страны за пределами следования ненавязчивым внешним рекомендациям и ловушкам, заботливо расставляемым псевдо-«партнёрами».

Это, кстати, относится не только к Армении с Карабахом. Драматические события 2014 года вокруг Крыма (самоопределение которого по итогам референдума было поддержано в Карабахе как единственно возможный способ решения подобного рода вопросов) и непрекращающаяся трагедия Новороссии свидетельствуют об этом со всей очевидностью.  

Андрей Арешев, специально для КГК